مقدمه  

حقوق اداري، شاخهاي از حقوق عمومی داخلی، و یکی از جوان ترین رشته هاي علم حقوق به شمار می آید. از لحاظ تاریخی، پیدایش حقوق اداري و توسعه آن را باید در حوادث پس از انقلاب فرانسه 1789 و نیز دگرگونی هاي اجتماعی و اقتصادي جوامع معاصر و گسترش دخالت هاي دستگاه دولت در عرصه هاي عمومی جست  وجو کرد.  

حقوق اداري همانند سایر رشته هاي حقوق، داراي منابع و خاستگاه حقوقی است که هر یکی از آن ها به عنوان منبع و سرچشمه، در رشد، توسعه و بالندگی این حقوق، نقش موثري دارد.  

شناخت دقیق حقوق اداري، نیاز به معرفت مفهوم اداره از نظر صوري و ماهوي  و هم چنان ضرورت مبرم به شناخت منابع گوناگون حقوق اداري دارد.  

یکی از موضوعات مهم که براي استحکام نظام دموکراسی و مردم سالاري تاثیرگذار بوده و طرح بحث آن به خاطر نقش اساسی آن براي حفظ وحدت ملی و انسجام مردمی ضرورت تطبیق یکسان و شفاف حقوق اداري، در جامعه می باشد.  

مسوولیت دولت که در گذشته محدود به حفظ و حمایت از مالکیت فردي اشخاص خصوصی الزام به رعایت تعهدات آنها بود، گسترش یافته و مسوولیت هاي جدیدي بر عهده دولت گذاشته است که در چوکات حقوق اداري تامین و بر آورده می شود.   

چنان چه در شرایط موجود که اقتصاد بازار آزاد در کشور ما جریان دارد، مسوولیت دولت را در حفظ حمایت از اموال و املاك دولتی در توازن با اموال و املاك اشخاص خصوصی که دولت ناظر و حاکم در جامعه می باشد بیش از پیش پر مسوولیت تر می سازد.  

دولت، نماینده قدرت عمومی است. با استناد به «اختیارات قدرت حاکمه» می تواند حقوق و آزادي هاي فردي را به نفع منافع عمومی محدود سازد.  

البته شناسایی اختیارات وسیع براي دولت نباید دست آویز براي این نهاد و ماموران اش قرار گیرد تا به طور افسار گسیخته در حقوق افراد مداخله کرده، آزادي هاي آنها را بدون مجوز قانونی، محدود سازد.  

دخالت هاي نامحدود دولت در عرصه هاي عمومی و تحقق بخشیدن به طرح هاي بزرگ اقتصادي و صنعتی، در عمل بدون خطا نیست. ولی باید ذکر کرد، افغانستان یک کشور فاقد زیر بناي اقتصادي، تولیدي وصنعتی می باشد، بنابراین مداخله دولت در امور عمومی خطا نخواهد بود.  

مفاهیم و ویژگی هاي حقوق اداري  

1. حقوق  

حقوق عبارت است از مجموع مقرراتی که بر افراد یک جامعه، در زمانی معینی، حکومت  میکند.  

انسان ذاتاً اجتماعی است و براي رفع احتیاجات عاطفی و مادي خویش، ناگزیر به معاشرت و رفت  وآمد با هم نوعان خود می باشد. تا جایی که تاریخ به یاد دارد، پیوسته افراد بشر باهم زندگی می کردهاند و جامعه و فرد لازم وملزوم یکدیگر بوده است، از طرفی هم، خواسته هاي انسان ها با هم شباهت دارند لذا قهر و نزاع و خصومت براي جلب منافع بشر و تامین زندگی بهتر صورت  میگیرد، به همین جهت تشخیص داده شده که براي حفظ و بقاي جامعه باید قواعدي بر روابط افراد، حکومت کند؛ این قواعد و مقررات را حقوق می نامند.  

2. قانون  

کلیه مقرراتی، که به تصویب مقامات با صلاحیت، اعم از قوه مقننه و اجراییه رسیده باشد ،قانون است. معناي لغوي قانون مقیاس و اندازه گیري است، قانون به معناي عدالت و انصاف نیز آمده است.  

دوکی  میگوید: «عدالت آن است که به هر کس حق اش داده شود».  

سیسرون می گوید: به هر کس حقاش داده شود. اما دقت شود که حق دیگران تلف نشود.  

عدالت عام است و انصاف خاص.  

عدالت: حکمی که حق داینی از مدیون گرفته شود ولی انصاف از پرداخت حق داین پیشتیبانی  میکند اما در عدم مساعد نبودن دین مدارا صورت گیرد و براي مدیون، فرصت داده شود تا در موقع دیگر دین اش را بپردازد.  

3. حقوق اداره  

حقوق اداري به عنوان شاخه اي نوپا در حقوق عمومی داخلی است. فعالیت دستگاه اداري را اعم از ادارات موسسات دولتی، مقامات و مامورانی که تحت ریاست و اداره ارگان هاي عالیه حکومت به انجام خدمات عمومی مشغولند، تنظیم می کند.  

۳-۱. رابطه حقوق اداري با حقوق اساسی  

دستگاه دولت و قواي متشکله آن (مقننه، اجراییه و قضاییه) و طرز شرکت افراد در ایجاد قواي سه گانه، حقوق و آزادي هاي آن ها در مقابل دولت در حقوق اساسی مورد بحث قرار می گیرد، در حالی که حقوق اداري از اشخاص حقوقی اداري تشکیلات و وظایف وزارت ها و ادارات دولتی، تقسیمات ملکی و ادرات این سازمانها با مردم گفت وگو می کند و از همین جهت با حقوق اساسی رابطه بسیار نزدیکی دارد که بعضی از دانشمندان حقوق، آن را جزء حقوق اساسی محسوب  میکنند. به هر حال، نظر به مداخلات روز افزون دولت در خدمات عمومی، بر وسعت حقوق اداري افزوده می شود.  

۳-۲. رابطه حقوق اداري با حقوق جزا  

کارمندان دولت، داراي سه گونه مسوولیت اند: مسوولیت اداري، مسوولیت جزایی و مسوولیت مدنی. مستخدم دولت در صورت ارتکاب جرم از نظر جزایی قابل تعقیب است و طبعاً به مجازتهایی که قانون پیش بینی کرده است، محکوم خواهد شد.  

قوانین و مقررات کیفري متعددي ناظر بر اعمال کارمندان دولت است، از آن جمله می توان از بررسی مجازات در مناسبت هاي زیر اشاره کرد: مجازات در معاملات دولتی مثل اختلاس و رشوه، مجازات در مورد انتشار و افشاي اسناد محرمانه و سري دولتی و غیره.  

بنابراین، چنین استناط می شود که کارمند دولت، ضمن انجام وظایف خود علاوه بر مسوولیت اداري، داراي مسوولیت جزایی نیز است. از عملکرد پیوند رشته جزایی و اداري به خوبی آشکار می شود که برخی از اعمال اداري، جرم شناخته شده است مانند: ارتشا، اختلاس، زور، افشاي اسرار دولتی و....   

3-3. رابطه حقوق اداري با حقوق مالیه عمومی  

درگذشته، مالیه عمومی که موضوع آن بررسی بودجه، مالیات، در آمدها و هزینه هاي دولت است، از موضوعات حقوق اداري به شمار می آمد، لیکن به دلیل توسعه حقوق مالیه عمومی این دو رشته از یکدیگر جدا شدند. با این حال، جدایی این دو رشته به معناي استقلال کامل آنها نیست زیرا وسعت فعالیت دستگاه اداري تا حدود زیادي بستگی به بودجه اي دارد که براي آن تعیین می شود. تعیین درآمدها و هزینه هاي سازمان هاي دولتی از سوي مجلس نمایندگان صورت می گیرد. این امر حکایت از نفوذ مالیه عمومی از حقوق اداري می کند.  

سازمان هاي اداري، نمی توانند به تنهایی مقرراتی را در خصوص کسب درآمدها و هزینه هاي عمومی خود وضع کنند (6:33). 

پیشنه تاریخی حقوق اداري  

با یک نظر مختصر در تکامل تاریخی دولت ها می توان دید که همه دولت هاي امروزي در گذشته عبارت از ساحه هاي کوچک بودند که داخل در سرحدات یک دولت بزرگ و یا تحت اثر یک پادشاه با هم ارتباط داشتند. 

هنگامی که رومی ها انگلستان را فتح نمودند در آن جا با یک نوع تشکیلات محلی برخوردند که از خود مختاري  اداري بر خوردار بودند. رومیها این تشکیلات را «pagi» نام گذاري نمودند، براي این که این طور سیستم اداري را در ایتالیا به نام «sivitates» یاد می کردند و رومیها از این pagi اتحاد بزرگ اداري را به میان آوردند و به نام sivitaten مسما نمودند و در وقت juliuis cesar اسم sivitaten براي واحد اداري اطلاق می گردید که تقریباً در حدود 3 الی 4 صد اداره هاي مختلف  pagup را احتوا می کرد.  

جرمنها به عین سیستم ها، اسم gau را اطلاق نموده و در کشورهاي ممالک سکندیناوي قسماً این ساختمان هاي اداري خود مختار را به نام gewely یاد می کردند.  

براي این که از این خود مختاري هاي کوچک اداري بتوانند دولت هاي ملی به میان آورند ،تقریباً هزاران سال وقت را در بر گرفت تا کشورهاي قوي مرکزي به میان آمده و ساختمان دولت هاي ملی را به وجود آورند و بعداً کشورگشایی این دولت هاي ملی سبب شد تا برخی کشورهاي دیگر را به خود مطیع کرده و از موجودیت چندین دولت ملی یک دولت بزرگ ملی پرقدرت به میان آورند که قوي ترین آن ها دولت روم بود که تقریباً 400 سال قبل از میلاد، قوي ترین دولت مرکزي را در جهان به وجود آورده و مدنیت با ارزشی را به میراث گذاشت.   

در دوره کلاسیک، روم جمهوریت بود با داشتن خود مختاري «خود اداریت» اداري. 

هنگامی که رومی ها به کشور کشایی هاي تاریخی مصروف شدند و تقریباً کشورهاي زیادي را تحت تسلط آوردند، لزوماً احتیاج احساس گردید تا به تناسب زمان نظم و سیستم اداري بهتر عیار گردد که توسط رفورم معروف Dioklitian اساسات اداري جدیدي ریخته شد که روي تشکیلات مرکزي استوار بوده و تا سال هاي متمادي بعدي در جریان بود (7:7- 17).  

موضوع حقوق اداري  

وظیفه اساسی تشکیلات موضوع حقوق اداري تا مین احتیاجات عمومی است که تحت رهبري مقامات سیاسی انجام می شود.  

فلاسفه و سیاستمداران معتقد بودند که نظام طبیعی بهترین عامل ترقی و خیر جامعه است؛ زیرا انگیزه سود جوي و حس رقابت که در افراد وجود دارد، خود محرك افراد براي فعالیت و تلاش و کوشش است؛ از این رو آن ها بر این عقیده پافشاري می کردند که دولت در امور اجتماع کمتر دخالت کند و فقط به نظارت بسنده کند. باانقلاب صنعتی در اروپا، نسج سرمایه داري، و نهضت هاي کارگري- که بعد از جنگ جهانی اول در اروپا به وجود آمد- این طرز تفکر فردگرایانه در باره دولت دگرگون شد و دولت مجبور گردید براي رفع نا بهسامانی ها و تجاوزاتی که از طرف صاحبان سرمایه به قشر کارگر و کم در آمد اعمال می شد به طور جدي وارد میدان شود و وظایف مهمی را در تامین رفاي اجتماعی و رشد اقتصادي به عهده گیرد. این امر سبب شد که دستگاه اداري جوامع بیش از گذشته گسترش یابد.  

گمان بر این است که با بالا بردن سطح تخصصی کردن کارها، کارآیی اداري نیز افزایش می یابد، زیرا آزادي و اختیار است که «مسوولیت» را در انسان پدید می آورد (5:9).  

به عقیده بسیاري از علماي حقوق، دولت چیزي جز مجموعه اي از خدمات عمومی نیست. ضرورت خدمات است که به »قدرت« مشروعیت می بخشد و اطاعت از دولت و اختیارات و امتیازات او را در اداره امور اجتماع توجیه می کند. مشروع بودن قدرت دولت نه تنها به خدمات است که انجام می دهد بلکه به چگونگی اجراي این خدمات یعنی به قانونمند بودن آن است (9:5). 

منابع حقوق اداري  

هر فعالیت اداري که داخل در یک دولت حقوقی صورت میگیرد مجبوراً تابع اساسات حقوقی آن دولت میباشد، به این معنا که فعالیت مذکور به هیچ وجه نمیتواند مغایر اساسات حقوقی آن دولت واقع گردد.  

منابع این گونه اساسات حقوقی مختلف می باشد که ما به صورت مختصر آن را به دو کتگوري تقسیم مینماییم:  

الف) منابع قدیمی حقوق اداري

ب) منابع اشتقاقی حقوق اداري  

الف) منابع قدیمی حقوق اداري  

قدیم ترین منبع حقوقی را حقوق تعاملی تشکیل میدهد. این حقوق عبارت از تعاملات مداوم واقعی است که در بین یک جمعیت به حیث یک روش معتبر شناخته شده، نمو کرده باشد. التبه در اتکا به این تعریف میتوانیم از حقوق تعاملی، واضیح تر، وقتی صحبت نماییم که شرایط ذیل نیز با آن یک جا باشد:  

- روش مذکور نباید شکل موقتی را داشته باشد یعنی از تطبیق آن مدت طویلی سپري شده باشد.  

- مردم به صورت عموم و یا همان حصه از مردم که در ساحه این تعامل زندگی دارند به یک قناعت حقوقی رسیده باشند.  

- تطبیق روش مذکور به یک سان باشد یعنی به کدام وقفه  برنخورده باشد، در جریان وقت از تطبیق باز نمانده باشد و یا توسط تطبیق دیگر  روشها از بین نرفته باشد. 

ب) منابع اشتقاقی حقوق اداري  

منبع دوم حقوق اداري را منبع اشتقاقی نام گذاشته و این منبع را از اینرو اشتقاقی می نامند که براي موجودیت خود به یک قوه قانونی احتیاج دارد و این هم، مانند منبع قدیمه به اشکال مختلف تقسیم می گیرد:  

- نظامنامه هاي حقوقی: نظامنامه هاي حقوقی، منبع مهم اشتقاقی حقوق را تشکیل می- دهد.  

 نظامنامههاي حقوقی عبارت از مقرره هاي عمومی است که از طرف یکی از ارگان هاي قوه اجراییه با اتکا در قوت قانونی وضع گردد. مثلاً: از طرف خود حکومت و یا کدام وزارت. 

 نظامنامههاي حقوقی داراي نورم هاي حقوقی است که وضع آن محتاج به قدرت قانون می باشد و به همان شکل که بر  مقامهاي اداري نافذیت دارد، بر  مردم نیز نافذ  میباشد. قانونی که اتکاي نظامنامه حقوقی می شود، مجبور است تا هدف نظامنامه مذکور را تثبیت کند. از همین جا است که در اکثري از کشورهاي اروپاي مرکزي مقابله را در برابر آن قابل سمع نمیدانند (6: 46، 52 و 53).  

خصوصیت دیگر نظامنامه در این است که در ارتباط قانون  تابیعت قانون را داشته و تحت تاثیر قانون، قواعد عمومی را وضع می نما ید که ساحه عمومیت داشته و یا براي سازمان هاي مشخص وضع می گردد که ساحه فعالیت  آنها معین بوده و در حقیقت، این ها تطبیقکننده و توضیحکننده قانون می باشند.  

نظامنامه اداري: نظامنامه اداري، عبارت از تمامی مقرره هاي عمومی Abstrakt است که نظام داخلی یک مقام اداري و یا از یک شخصیت حقوقی را تنظیم می کند. جهت وضع این مقرره ها قوت ضرور نیست و آن حق را توام با به وجود آمدن آن مقام حایز می شوند. لزوم اعلام آن به صورت علنی نیست مگر این که براي کارمندان موسسه ابلاغ گردد.  

نظامنامه هاي اداري اکثراً به اشکال متعدد و مختلف تقسیم می گردد. که ما  در این جا به صورت مختصر روي چند شکل مهم آن اشاره  مینماییم:  

الف) مقرر هاي اجرایی  

ب) مقرره هاي تشکیلاتی یا تدوینی

ج) تعلیماتنامه (7: 53).  

بر اساس منابعی که از آن تذکر به عمل آمد قانون مدونی بوده که اداره امور عمومی در تشکیلات اداري از آن استفاده می نماید و تدوین و  استفاده از آن، راه کار هاي حقوق اداري را توضیح و توجیه می دارد.  

قاعده حقوقی  

براي قاعده حقوقی، اوصاف گوناگونی شمرده اند، ولی اکثر حقوقدانان به سه خصوصیت زیر اتفاق نظر دارند:  

1. قاعده حقوقی، یکی از پدیده هاي اجتماعی است، همان طوريکه قبلاً گفته شد، حقوق و اجتماع، لزوم و ملزوم یک دیگر استند و تصور فاعده حقوقی بدون آن که اجتماع باشد، غیر ممکن است، زیرا قاعده حقوقی براي حفظ  بقا و دوام اجتماع بوده و بر اعمال و رفتار افراد از جهت آن که جامعه هستند، حکومت دارد.  

2. قاعده حقوقی الزاوم آور است، براي این که حقوق بتواند به هدف نهایی خود یعنی ایجاد نظم در جامعه برسد، بنابراین رعایت قواعد آن اجباري باشد.  

3. رعایت قاعده حقوقی از طرف دولت باید تضمین گردد، قاعده هایی را که اجراي آن از طرف دولت تضمین نشده باشد، نباید در شماره قواعد حقوقی آورد زیرا اگر اشخاص در اجراي آن آزاد باشند و در برابر تخلف خود هیچ مکافاتی نبینند، چگونه می توان ادعا کرد که نظمی در جامعه وجود دارد؟ اجباري که با قواعد حقوقی همراه است به صورت هاي گوناگون جلوه می کند، مانند قصاص در مورد قتل، یا جریمه در مورد تخلفات رانندگی. گاهی اوقات ،قدرت عمومی براي اجراي قاعده حقوقی به طور مستقیم مداخله می کند.  

این قاعدهها عبارت از مقرره هاي حقوقی اند که از طرف شخصیت هاي حقوقی حقوق عامه در اتکا به یک اجازه قبلی قانون براي یک تعداد غیر معین اشخاص جهت تنظیم واقعات محدود و غیر معین وضع می گردد. با این خصوصیات:  

1. قاعده هایی که از طرف شخصیت هاي حقوقی حقوق عامه وضع می گردد متکی می باشند به یک اجازه قانونی، که صرف در داخل همان شخصیت حکمی در حرکت بوده ومقررات وي خارج از چوکات محدودهاش نمی تواند تجاوز کند.  

2. قاعده هایی که از طرف این شخصیت هاي حقوقی حقوق عامه وضع می گردد مطلقاً متکی به اساسات قانونی می باشد نه به اساسات حقوقی اداره خود اداریت.  

3. قاعده ها نمیتوانند با قوانین موضوعه مغایر واقع شوند اگر چه اختیار حقوقی خود را از قدرت قانونی اخذ نموده باشند، در هنگام تدوین قاعده هاي چنین تصور می گردد که تدوین چنین قاعدهها از صلاحیت مشخص شخصیت مذکور می باشد. فلهذا قاعده ها عبارت اند از قوانین محلی.  

4. براي این که قاعده ها اعتبار حقوقی داشته باشد، مجبور هستند که با تشریفات مخصوص وضع گردند یعنی جهت آگاهی عامه اعلام گردد و در برابر مردم از طرف دولت تایید شود. تا وقتی که یک قاعده در همان حوزه محلی خود اعلام نگردیده باشد نمی تواند تحت هیج صورت تاثیر حقوقی پیدا کند و از همین رو است که اگر در چنین موارد بین مردم و مقام شخصیت حکمی مشاجره به وقوع می پیوندد از طرف محکمه قابل تعقیب نیست.  

5. صلاحیت قاعدهگذاري را حقوقاً همه  شخصیتهاي حقوقی حقوق عامه دارا می باشد؟ مخصوصا بلدیه ها که داخل در نظم شهري احتیاج اشد و اولی در ترتیب چنین قاعدهها دارند، البته زیاد واقع شده که بعضاً  شخصیتهاي حکمی به میان آمده که شناخت آن قسماً تحت مناقشه قرار گرفته و نتوانسته اند که نظر به عدم اتکاي قانونی، وضع قاعده نمایند که با این صورت حقوقاً پیش بینی شده است که اینها صلاحیت دارند جهت حل مسایل امور اداري خود دست به وضع یک سلسله قواعد بزنند که صرف اجراات مشخص داخلی آن شخصیت را تنظیم می نماید. که این نوع قواعد را مقرره می نامند که این مقرره ها به هیچ نوع کرکتر  قاعدهها را  نمیداشته باشند (7:50-51). 

نتیجه گیري  

با آن که اعمال سیاسی، اعمال اداري و اعمال اجرایی از یکدیگر جدا بوده، مقامات و ماموران اداري و اجرایی از لحاظ نظري تابع سیاست گذاران و هیات حاکمه اند، با این همه نمی توان نقش مدیران به اصطلاح تکنوکرات را، در اداره کشور نادیده گرفت، زیرا این قشر از کارمندان دولت با بصیرت و آگاهی نسبت به امور و مسایل کشور در عمل، حرف نهایی را میزنند.   

داشتن اختیارات و آزادي صلاحیت در ادامه استفاده از قانون، مسوولیت را در نهاد هر انسان پدید می آورد.  

کتابنامه  

1. سایمون، هربرت اي  با ترجمه محمد علی طوسی، رفتار اداري، تهران مرکز آموزش مدیریت دولتی ،1371.  

2. شریعتی، علی، اسلام شناسی، تهران، چاپ هفتم، انتشارات جهان بخش ،1383.  

3. طباطبایی موتمنی، منوچهر، حقوق اداري، تهران: چاپ چهارم،سازمان مطالعه و تدوین کتب علوم انسانی دانشگاه ها (سمت) 1387.  

4. طباطبایی موتمنی، منوچهر، حقوق اداري تطبیقی، تهران، چاپ اول، سازمان مطالعه  و تدوین کتب علوم انسانی دانشگاه ها (سمت)، 1385.  

5. گل رحمان، قاضی، حقوق اداري، کابل: چاپ اول، مطبعه دارالاسلام ،1364.  

6. موسی زاده، رضا، حقوق اداري، تهران، چاپ هفتم، نشر میزان ،1387  

7. نورزایی، عطا محمد، حقوق ادري، کابل، چاپ اول، انتشارات سعید،1389.  

...